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大學“去行政化”探研

發布時間:2016-02-18 11:33:41

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　　在深化高校綜合改革，推進大學治理體系和治理能力現代化的形勢下，“去行政化”是一個繞不過去、必須解決的瓶頸問題。目前，一些研究者運用新公共管理理論等工具，對大學“去行政化”問題進行了研討，提出了一些解決之道。純粹從理論自身的邏輯看，這些研究比較好地運用了理論的主張，但對于任何一種理論的運用，都必須考慮其所適用的條件。解決中國大學的“行政化”問題，需要有先進理論的指導，但必須建立在把握自身特色的基礎之上，如此方能“扎根中國大地”實現“去行政化”。大學“去行政化”的實現，既涉及到大學外部關系的調整，也關系到大學內部的治理。　

　　“去行政化”不是“去管理”

　　大學“行政化”主要是指行政權力和行政管理模式的濫用，即把大學作為行政機關來管理，而忽視了大學作為學術機構的特殊性，其實質是行政權力對學術事務的過度干涉，是行政權力與學術權力分界不清。從大學內部管理來看，“行政化”主要表現為：行政權力與學術權力分工不明，行政權力不僅決定著非學術事務的走向，而且通過資源分配、干部任命等方式在學術事務中占主導，乃至弱化、替代學術權力。對行政權力缺乏有效的監督制衡機制，教代會、校務委員會、學代會等師生權力組織沒有發揮實質作用，導致行政權力膨脹。　

　　我們反對大學“行政化”，但要特別注意，“去行政化”不等于“去管理”。行政管理只是高校管理的一個組成部分，行政管理不能“越位”，不能取代學術管理、戰略管理、人事管理、學生管理等，但如果把“去行政化”搞成弱化甚至取消管理，那就從一個誤區走向另外一個更大的誤區。科學、民主、高效的管理是一切組織正常發揮作用的前提條件。在一個組織中，沒有管理就無法彼此協作地進行工作，甚至會影響這個組織的生存。組織系統越龐大，管理問題也就越復雜，對管理水平要求也就越高。　

　　大學最核心的競爭力在管理。大學作為一個集體組織，其有效運轉需要積極協調黨委和行政的關系、學校和院系的關系、教學與科研的關系、教師與學生的關系、中心工作與后勤保障等各方面的關系。只有加以有效管理，協調各方面的活動，使構成大學的各要素有機結合在一起，才能保證大學沿著正確的辦學方向前進。從這個角度理解，“去行政化” 不僅不是要弱化或取消大學的管理，而是要通過加強改善大學的管理，實現以下轉變：將學術事務的主導由行政權力轉變為學術權力，將行政權力的“獨大”轉變為大學內部不同類型權力之間的合理結構（以實現權力之間的有效制衡），將教師和學生的管理客體地位轉變為學校治理的主體地位。從這些目標出發，研究者從新公共管理理論的視角出發，提出了許多建設性的舉措。從理論的緣起來看，新公共管理正是為了解決科層制的弊端應運而生的，重在糾正政府過度干預的現象，注重分權與放權，實行部分權力的橫向轉換，構建多元主體共同參與、互動的治理模式。就其理論的內涵而言，對于改進高校管理工作具有重要的借鑒意義。具體研究對象的特點是理論工具運用的約束條件，在運用理論工具之前，首先必須厘清大學治理的“中國特色”，才能在特定的環境下拓展“去行政化”的解決之道，分析方法、舉措的可行性。　

　　大學治理的三個“中國特色”

　　中國的大學治理有其特殊條件，影響大學治理的特殊因素具有多樣性。就“去行政化”問題而言，以下三個“中國特色”具有重要影響。　

　　1.政治特色：中國共產黨的領導　

　　中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也是中國大學建設發展的領導核心。這是中國大學治理中最重要、最基礎的特色。黨對中國大學治理的影響，突出體現在以下方面：一是從治理的制度因素看，中國大學實行黨委領導下的校長負責制，這是中國特色社會主義高等教育的基本制度，也是中國社會主義大學管理體制的基本特征。黨委對大學而言，不僅是思想政治上的領導，而且是改革發展、穩定全局的領導。黨委負有對事關學校發展的戰略性、全局性、根本性問題作出決策的重大職責。二是從治理的組織因素看，黨的基層組織（基層黨委、黨支部）在學校內部的各個層級（院、系）、不同類型的組織（教研室、實驗室、社團等）中都基本實現或逐步覆蓋，以保證黨的領導能夠扎根在學校建設的第一線，使黨的方針政策能夠滲透到學校發展的各個“細胞”。三是從治理的主體因素看，在中國大學中，“黨管干部”是一項重要原則，這就使學校建設發展的各層級、各類型骨干都被納入黨的管理中，黨組織已經成為中國大學治理體系中不可替代的結構性力量。脫離了黨的領導這一最大的特色來研究中國大學的治理，必然會囿于理論而脫離實際。　

　　2.歷史特色：管理模式的計劃體制殘留　

　　新中國成立后，以前蘇聯大學為模板，我國形成了行政主導下的大學組織管理體系，大學按照嚴格的科層組織系統建構與運行，行政權力在大學中占據主導地位。雖然隨著市場經濟的發展，在計劃經濟體制下形成的高校純行政管理觀念逐漸淡化，但大學的管理體制依然帶有濃厚的“科層化”特征，“從學校內部組織的縱向關系上來看，……形成了金字塔式的行政控制關系；從橫向關系……由于這些部門掌握著分配辦學資源的絕大部分權力，……從而導致行政權力的泛化現象。”[1]長期的歷史路徑，導致目前大學的管理體制機制依然具有較為濃厚的計劃體制色彩。這種行政權力主導的管理模式，使權力成為獲取機會的重要途徑，從而導致大學師生的日常社會行動或多或少、或隱或現地具有敬畏權力、靠近行政權力的心理傾向。“去行政化”固然需要解決管理制度的“行政化”，但決定人們行為的不僅僅有制度的因素，如何消除心理上的“行政化”傾向，也是關系到“去行政化”能否成功的關鍵問題。觀念的更新絕非一朝一夕之功，這就決定了“去行政化”不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。　

　　3.組織特色：師生權力組織的非自發性　

　　目前，關于“去行政化”的研究都將建設師生權力組織（學術委員會、教代會、學代會等）作為解決之道。從權力制衡以實現利益協調的角度看，通過組織建設為師生建立權力平臺和載體，的確是當務之急。但是，考察西方大學的發展歷程，師生權力組織具有內生性、自發性。例如：在有著“西方大學之母”之稱的巴黎大學，教師們借鑒中世紀城市手工藝人的行會制度，建立了“教師行會”，以協商的方式處理大學內部，諸如課程設置、招生、選舉校長和聘任教師等事務。在中世紀大學中，學生在學校治理中的主體地位也已經萌生，如在博洛尼亞大學，學生自己制定制度來管理學生生活，調節內部關系，學生有投票權來選舉院長、雇用教師，并對涉及大學的重要事務進行表決，“大學像城市公社一樣，是以共同誓約的道德關系與法律關系為基礎的學生公社”。[2]到了19世紀，德國的洪堡以新人文主義思想為基礎，構建了“大學是由參與真理追求的師生組成的學者共同體”的理念，在這一理念的倡導下，逐步實現學術自由、大學自治、教學科研相結合的大學發展模式，并組建教授會，大學的各項事務均由教授會決定。而目前中國大學的師生權力組織則是在行政權力機構的扶持下得以建立、發展，并不是從師生中內生形成的，由于組織的運行規章在行政機構的主導下制定，組織人員的構成中也有不少行政人員，因此中國大學的師生權力組織必然會受到行政權力的影響（至少在建立、運行初期乃至一段時期內這種影響都將存在）。　

　　大學“去行政化”的路徑　

　　1.圍繞群眾路線加強黨的建設，增強黨組織在大學治理中的“基礎性權力”

　　就大學內部治理而言，大學“行政化”問題本質上是大學內部的權力結構和權力屬性問題。關于權力的屬性，邁克爾?曼（Michael Mann）曾經提出“基礎性權力”（Infrastructural Power）的概念，即國家通過與社會建立穩定的溝通渠道，得以滲透社會的能力及在統治范圍內落實政治決策的能力。[3]因此，黨組織要使自身的方針政策在大學治理中落地，就要致力于建設“基礎性權力”。就“基礎性權力”的內涵來看，應同時包含兩個維度，即權力的滲透性和正當性。[4]就滲透性而言，黨組織通過一級一級對各類型群體的組織覆蓋，已經構建了較為穩固的滲透條件，但這并不能夠充分保證辦學方針政策在基層的順利貫徹。因此，強化權力的正當性，是黨組織構建“基礎性權力”，避免采用強制力來推行方針政策的關鍵著力點，也是避免使黨組織陷入“行政化”的重要突破口。要增強權力的正當性，關鍵就是要緊密圍繞群眾路線來加強黨的建設。正如毛澤東同志指出：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。”[5]要積極構建服務型黨組織，適應學科建設和教學科研活動的特點，按照便于黨員參加活動、黨組織發揮作用的原則調整優化基層黨組織設置，健全基層黨組織體系，不斷擴大基層黨組織覆蓋面，把服務師生的理念貫穿到黨組織建設的全過程。要把那些政治堅定、有真才實學、實績突出、群眾公認的干部及時發現出來、合理使用起來，為推進“去行政化”的自我革新，建設一支高素質、能夠擔當重任、經得起風浪考驗的干部隊伍，形成堅定走中國特色社會主義辦學道路，善于研究新情況、解決新問題的各級領導層。　

　　2.改革科層制管理結構，推進管理中心下沉和師生共同參與學校治理　

　　在計劃體制的管理模式中，權力高度集中并控制著關鍵資源，從而導致行政權力的泛化和過度使用。因此，為了推進“去行政化”，首先應理順校級和院系之間的關系，校級部門應定位在制定政策、把握方向等宏觀管理層面，二級院系的主要職能應定位在執行政策等微觀操作層面。在理順關系的基礎上，還要構建合理的權力分配體系，避免權力集中在校級層面，要保證基層擁有相應的權力來履行職責，使管理的重心真正下移，從而加強基層適應能力，激發基層自主尋求發展的動力。減少師生信息溝通的組織層級，加快信息的溝通與共享，使師生的需求和問題可以經過更少的手續和“關卡”得到更為迅速的解決，保證為師生服務的及時性、準確性和有效性。要實行人本管理，逐步去除師生心理中的“行政化”傾向。堅持“辦學以人才為本，以教師為主體”“教育以育人為本，以學生為主體”，把師生作為大學治理的重要力量和學校最主要的人才資源，集中師生智慧研究制定學校發展目標，鼓勵師生根據目標對工作進行認真思考，自覺參與到學校事務的治理中。　

　　3.改革運行規則和人員構成，進一步強化師生權力組織的自治性

　　“去行政化”不僅需要建立師生權力組織，而且需要不依附于行政機構的師生權力組織。由于歷史因素的影響，由行政機構扶持師生權力組織的組建并使之運轉起來，在特定的歷史階段是必要的，但這種扶持所帶來的依附性也是必須解決的關鍵問題。隨著師生權力組織的運行實踐不斷深化，對其運行規則和人員構成的改革勢必要在“去行政化”的進程中提上日程。例如：北京大學通過新制定的《北京大學學術委員會章程》進一步規范和加強學術委員會建設，完善學校內部治理結構，切實保障學術委員會有效發揮作用。一是確立學術委員會為學校最高“學術機構”，負責學術立法、學術評定和學術審議工作，保障學術權力依法按照學術規律相對獨立行使。二是貫徹落實“師生治學”精神，首次明確學生委員進入學術委員會中；教授委員、學生委員以及非職務委員占絕大多數；學術委員會委員產生不再實行傳統的行政主導的推薦制，教授委員和學生委員均實行選舉制。三是建立健全專門委員會制度，設立專門工作委員會，將現有各學術相關委員會，如學科規劃委員會、學術道德委員會等納入學術委員會統籌管理，規范學術公共行動，健全以學術委員會為核心的學術管理體系和組織架構。這一改革所體現出的重要理念，就是強化師生權力組織的自治性。唯有如此，才能通過權力之間的有效制衡，確定各自的“權力邊界”，使不同權力都在其最有效的覆蓋范圍內行動，并且不損害其他權力作用的發揮，從而實現大學的“去行政化”。