課間休息，湖北省麻城市順河鎮西村教學點，孩子們在教室前的樹下玩耍。CFP供圖（資料圖片）

　　中央政府科學合理的原則，被地方政府在具體的政策實踐時，單向度的解讀為強化集中辦學和規模效應

　　在政績工程和專項資金的雙重刺激下，地方政府采用行政手段，過高、過快、過急地“一刀切”撤并農村學校

　　地方政府切忌在撤點并校的過程中將行政成本，在所謂“人民滿意”的假想下轉移給弱者

　　近 10年來，農村學校布局結構調整被具體政策實踐者單向度的當作“撤點并校”，從而致使學校大面積向城鎮聚集，農村學校數量迅速減少以至于面臨著農村教育終 結的威脅。但這種終結導致的威脅卻并不被認為是一種危機，相反被部分政策實踐者認為是一體化與統籌城鄉政策實踐中農村教育發展的必然結果。農村學校的終結 被另一種形式的教育成果所掩蓋，而鄉村教育發展絕不能在提高教育質量的口實下，僅僅強調被片面化理解了的農村學校布局結構調整。

　　筆 者所主持的國家社科基金課題《中國城鎮化進程中西部底層孩子們階層再生產發生的日常機制及策略干預研究》，在展開全國大樣本調研基礎上，深入中國西部農業 縣——四川芥縣，展開為期半年的田野工作，在此基礎上，梳理一個西部農業縣在國家政策大背景下30年的學校布局結構調整歷程。

　　第一輪：條件差和生源少的村小是撤并重點

　　1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布，該決定明確基礎教育的管理權屬于地方，這無疑為縣域內學校日后的大規模撤并提供了可能性空間。不合理的農村義務教育管理體制結構和薄弱的經濟水平，是農村學校在這段時間被調整的一個重要因素。

　　芥縣在1985年到2000年對縣內小學進行了較大規模的布局調整，特別是從1988年開始，其調整的力度較大，而條件差和生源少的村小則成為了調整中被重點撤銷合并的對象。

　　從 1985年到2000年的16年間，芥縣村級小學從116所銳減到59所，減幅面高達49.15％，而在校小學生數則經歷了增減反復：在1986年到 1991年、1992年到1997年、1998到2000年這三個時間段，在校小學生數總體呈下降——上升——下降的趨勢。

　　從 基本數據來看，村級小學在1996年到2000年間撤并幅度最大，特別是1996年，僅此一年，全縣就撤并了11所村小，而當年在校小學生人數從上一年的 20070人遞增到了21735人，1997年，全縣在校小學生人數再次增加到了22061人，卻仍然撤并了6所村小。

　　芥縣1998年之前的這種較大規模的村小撤并，并非是因撤鄉并鎮或者學齡人口減少等政治性和社會性因素使然。1986年到1992年間，全縣鄉鎮數從21個減少到10個的時候，全縣小學數相對穩定，僅撤并村小19所，撤并面并不大，與鄉鎮撤并的總體政區調整相一致。

　　從1992年到1998年，全縣鄉鎮從10個遞增到19個，小學生在校生人數也從17738人增加到了21098人，增幅達到18.94％，可是學校卻從96所銳減到了68所，減幅達29.17％。

　　芥縣較大規模撤并小學背后的撤并邏輯是基于“降低教育成本、優化辦學效率、發揮規模優勢和提高教育質量”這一宗旨。

　　與 小學，特別是村小的大規模撤并相比，在1985年到2000年，芥縣初中撤并的規模較小。16年里，單設初中基本穩定在14所到16所之間，而小學附設初 中班也恒定為3所，到2000年，因為撤并了一所單設初中，同時也在該鄉開設了全縣第一所九年一貫制學校以保證初中學生入學。

　　在 這16年間，芥縣幼兒園也得到進一步發展。一方面體現在管理體制上：1990年后，農村幼兒園（班）全部統歸縣教育局管理；另一方面，則體現在幼兒入園率 和園（班）的建設上：3～5歲幼兒的入園率從1986年35.2％提高到了2000年70.10％，而幼兒園（班）數量從1986年的102所上升到了 2000年的127所。

　　第二輪：地方陷入競賽般的村小撤并狂熱

　　2001 年后，中國農村學校布局結構調整才真正進入到快速撤并的高峰期。 這年3月，國務院頒布《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》，明確提出以“提高農村辦學效益”為目標的農村中小學布局結構合理調整，同年5月， 《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》則成為2001年后中國大規模進行農村義務學校撤并的綱領性文件。

　　中央關于布局結構調整的總體精神是合理的，也充分給予了地方政府自主權和合理性調整的空間，但為何地方在實施農村學校布局結構調整時，卻陷入到競賽般的狂熱之中呢？顯然這與中央隨后一系列具體的行政導向有關系。

　　2001 年6月，國務院召開改革開放以來第一次全國基礎教育工作會議，會議將農村學校布局調整列為農村義務教育要重點抓好的六項工作之一，對農村學校布局調整做出 行政部署，隨后各地政府迅速制定了本區域內的布局調整規劃并著手實施，自此全國范圍內大規模的農村學校撤并拉開了帷幕。

　　在該過程中，指標式和計劃式的鄉校撤并也在地方政策實踐中逐步盛起：一方面，中央政府科學合理的農村學校布局結構調整政策原則，被地方政府在具體的政策實踐時，單向度的解讀為強化集中辦學和規模效應。華中師范大學教 育學院課題組所調研的88個地方學校布局調整規劃的政策文本分析中，有近90％的文本中關于學校撤并的操作性核心指標被局限為規模效應、服務半徑與覆蓋人 口，而上學距離、上學時間、交通便利度、區域文化、學校設施狀況、辦學歷史與教學質量等因素則在規劃文本中極少被提及。

　　另 一方面，地方政府出臺的諸多布局結構調整規劃或意見，都以指標和計劃的方式單一通過行政手段來推進農村學校布局結構調整，如山西省《關于全省中小學校布局 結構調整的意見》（2002）規定“十五期間農村中小學總校數減少15％～20％”；遼寧省《“十五”期間農村中小學教育結構布局調整工作實施方案》 （2004）規定“至2003年初中減少10％，小學減少22％，教學點減少50％以上”。

　　在政績工程和專項資金（即中小學布局調整專項資金和農村寄宿制學校建設工程）的雙重刺激下，地方政府習慣和樂意于采用自上而下的強力行政手段，過高、過快、過急地“一刀切”撤并農村學校。

　　從2000年到2005年間，全國普通小學從553622所減少到366213所，普通初中從62704所減少到61885所。中國第一輪大規模的學校布局調整工作之所以開展得如此迅速，與上述兩種刺激緊密相關。

　　從 芥縣的情況來看，2001年到2005年，村小從51所降到12所，中心小學從17所降到3所；單設初中從13所降到2所，完全初中從3所降到2所；幼兒 園從115所銳減到38所，其中城鎮幼兒園數基本保持不變，由17所變為15所，農村幼兒園則從98所下降到23所。應該說21世紀初，芥縣學校的降幅是 相當大的，盡管九年一貫制學校數有所增加，但很明顯地，芥縣與中國第一輪大規模農村學校布局調整的節奏具有高度的一致性。

　　第三輪：甘肅校車事件迫使各界直面弊端

　　2006 年以后，針對于農村學校布局結構調整所帶來的各種危機，教育部采取了積極調試的策略，主要目的是解決大規模撤點并校后日益突出的低齡住宿、就學距離變遠、 地方教育投入減少和撤并程序隨意等問題。教育部于2006年出臺相關文件，試圖改變地方政府過度強調集中化規模辦學而導致學生就學距離變遠、低年齡段學生 被迫寄宿等困難，但由于社會關注度不夠，強大的利益刺激很難從根本上糾偏地方政府強烈的撤并熱忱。

　　從審計署對全國27個省1185個縣2006年到2012年的審計數據來看，布局調整在提高辦學規模效益、促進師資隊伍結構和素質優化、提高辦學標準化水平和教學質量方面確實取得了一定成績，但這些成績在一定程度上同樣也掩蓋了“一刀切”下過度調整所導致的系列問題。

　　直到2011年甘肅校車事件發生之后，全社會對農村學校布局結構調整成績背后的危機反思才開始達到新的高度，社會各界才開始直面農村學校布局調整中的現實弊端：

　　其 一，布局調整導致學生就學距離明顯增加，部分學生就學耗時明顯偏長。1185個縣的調研樣本中，初中、小學的服務半徑增幅分別為26％、43％，平均達到 8.34公里、4.23公里，而西部地區270個縣的初中、小學服務半徑增幅則更大，分別達到47％、59％，平均為14.35公里和6.09公里；

　　其 二，就學距離變遠后需要改進和跟進的相關配套設施設備滯后，以校車為例，其配備和監管很不到位。絕大多數縣為規避責任并不配備校車，讓學生和家長本人自己 承擔全部安全責任，在1185個樣本縣中僅有288個縣配備有校車，僅占調研縣的24％，在9639輛配有校車的縣中，5％的車輛駕證不相符，35％的車 輛未配備專職管理人員，22％的車輛未配備逃生錘等安全設備，另外這些配備有校車的學校中，還尚有41.26萬名學生（占12％）自行包租社會車輛上學， 隨機抽查的2944輛包租車輛中有997輛（占34％）存在超載問題，校車的監管幾乎處于全面缺位狀態；

　　其三，布局調整加重了家庭負擔，輟學率有所反彈。家庭負擔增加主要體現在交通費用、食宿費、校外租房等方面的額外支出，實證調研重點核實的52個縣1155所學校中，輟學人數由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍；

　　其四，布局調整后催生農村生源過度向城鎮集中，城鎮學校教育資源緊張，而重心上移后的農村學校又生源不足；

　　其五，布局調整后所建立的寄宿制學校管理和服務能力不足，建設條件滯后，存在校園安全隱患。

　　在教育部2006年對全國農村學校布局結構調整政策積極調試以后，其對于芥縣的直接影響是，芥縣隨后6年全縣中小學校總體布局穩定，大規模撤并現象終結，當然這也與芥縣進行多年的學校布局調整后進入到一個相對穩定期的發展規律相關。

　　第四輪：急剎車是真的痛定思痛還是政績考核需要

　　2012年9月，國務院辦公廳下發《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》（以下簡稱意見），首次明確提出“堅決制止盲目撤并農村義務教育學校，暫停農村義務教育學校撤并”，這是中央政府對抑制過熱的農村學校布局結構調整而采取的“急剎車”措施。

　　當 然這種“急剎車”并不意味著需要走向另一個“談撤色變”的極端。社會公眾也需要明確農村學校布局結構調整本不是一蹴而就的事情，決策者根據不斷變動的社會 實情，在一定范圍內予以合理的撤并與適時的恢復，本是布局調整全面性內涵中的應有之義。但值得警惕的是，恢復農村校點又會被淪為一場領導意志下矯枉過正的 政績競賽，撤并與恢復之間表面上差異懸殊的現象背后，實質上仍然是經濟發展主義和政績至上主義的非教育邏輯。

　　意 見本是中央政府解決學校撤并系列突出問題的新舉措，但新舉措卻在最為核心的認定主體上發生模糊，即“誰認為確有必要”、“決斷權究竟是誰”的問題上缺乏明 確主體，無多元主體的明確論述則無疑再一次巧妙地賦予了政府，特別是地方人民政府作為決策單向主體的最終決斷權，這從根本上無法規避初衷合理的“恢復”校 點最后走上與“撤并”校點相一致的非教育邏輯之路。

　　我們確實無法判斷2012年之后若干省市在迅速叫停本區域農村學校布局調整的同時，又迅速啟動的新一輪學校恢復計劃，究竟是真正的痛定思痛呢？還是再次迎合上級政府政績考核需要？

　　撤點并校不等于農村學校布局結構調整

　　撤 點并校作為中國農村學校布局結構調整在某一特定歷史階段內的任務，不能與農村學校布局結構調整完全劃等號，我們絕不能將撤點并校單純理解為農村學校布局結 構調整的唯一形式。因為當社會結構性因素一旦改變，農村學校布局結構調整的時代性內涵也應該與時俱進，撤點并校還需要讓位于重建、新建、拆分、保留以及改 造等多重調整邏輯。

　　農村小微學校的增建、拆分、復校等多種形式都應是當下及未來農村學校布局結構調整的內在要義，與撤點并校一樣，它們都將根據不同地區的實際情況作為調整目標。另外，撤點并校也并未就此終結，結合地方實際，未來必要且合理的撤點并校同樣理應被支持。

　　需要格外強調的是，農村學校布局結構調整本應被理解為是一項事關農村教育生存和發展全局的核心公共政策，片面的詬病或無根的贊譽都無助于鄉村教育的理性善治。

　　社 會各界應該給予中國農村學校布局結構調整公共政策以必要的寬松輿論空間和彈性理解力。而地方政府切忌在撤點并校的過程中將行政成本，在所謂“人民滿意”的 假想下轉移給弱者，特別是不能讓那些村落底層為之付出巨大代價甚至還無法表達。當然這絕非意味著學校布局調整要全盤回歸到以前那種資源分散化且效率低下的 鄉土時代。