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姜大源：論職業教育體制機制改革的應然之策

發布時間:2016-06-08 09:36:19

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在職業教育多年的發展進程中，逐步形成了“校企合作、工學結合”的辦學模式。這表明，具有兩個學習地點的職業教育，是一種跨界的教育。[1]無論是外延，還是內涵，職業教育已經跨越了傳統的普通教育范疇：跨越了職業與教育、跨越了企業和學校、跨越了工作與學習的界域，也就跨越了經濟與教育界的疆域。因此，這種“跨界”教育的體制與機制建設，就必須同時遵循經濟(產業)與教育、職業(就業)與教育、職業成長與教育認知的規律。所以，職業教育的改革與發展，必須同時關注經濟發展的需要和個性發展的需要。基于此，職業教育不是教育部門一家就能夠承擔的任務，而是涉及經濟發展、社會穩定、勞動就業、行業企業、青年、工會等多個部門和社會機構的國事。有鑒于此，規范職業教育的發展與改革，特別是規范現代職業教育體系構建的法律依據——《職業教育法》的修訂，就必須跳出教育看教育，跳出學校看學校，跳出知識看知識。職業教育不能只是“在企業里辦培訓，在學校里辦教育”，必須摒棄這種分割的“定界”思維，樹立系統集成的思想。

跨界的職業教育，必須以跨界的理性思維為基礎。結合我國職業教育改革與發展的實踐成果和理論探索以及世界職業教育發展的經驗和趨勢，筆者以為，《職業教育法》的修訂，涉及中國職業教育改革與發展的方向，涉及現代職業教育體系構建的體制與機制問題。為此，在體制與機制層面，至少應該在以下3個方面有所突破。

一、關于教育機構的跨界思考：建立“教育性企業”制度

賦予有資格的企業以教育機構的地位，將行業企業舉辦的職業教育納入國民教育——職業教育體系，以開拓職業教育發展與改革跨界的新視野，這應該成為職業教育體制機制改革破題的第一個突破。

傳統的教育機構，指的僅僅是學校。這是一種局限于學校教育的定界教育思考。對職業教育來說，除了學校，企業成為另一個不可替代的學習地點。這意味著，職業教育至少有兩個學習地點——企業和學校。但是，企業要營利，不營利不成其為企業；學校要育人，不育人不成其為學校。校企合作的職業教育，要將企業營利的功利性與學校育人的公益性結合，就必須使企業認識到，企業不只是一個職業教育的參與者而是一個參加者，不只是一個職業教育的旁觀者而是一個舉辦者，由此，一個必須回答的重大問題是：企業是否也能成為另一種教育機構呢?

答案是肯定的。解決這個問題，國際上有成功的先例。聞名遐邇的德國、瑞士和奧地利的“雙元制”職業教育，賦予了有資格的企業以“教育企業”的稱號。在德國，從法律角度看，所有的企業都有資格開展職業培訓，但這并不意味著，所有的企業都有資格開展職業教育，如前所述，企業要營利。鑒此，只有符合德國《聯邦職業教育法》的規定并經過行業協會對辦學資質認定后的企業，才可作為有資格從事職業教育的企業。[2]這樣的企業，德國稱其為“教育企業”。[3]凡被認可為“教育企業”的企業，就同公益性的學校一樣，要承擔職業教育的社會責任而絕不允許通過職業教育來贏利，這些教育企業因此而具有極高的社會地位。目前，德國有資格實施“雙元制”職業教育的企業，大約只占企業總數的四分之一。“教育企業”的出現，破除了認為教育機構只是學校的傳統觀念，將教育機構由學校擴展至企業，從而大大擴展了“教育機構”的內涵和外延。

基于此，借鑒國際先進經驗，結合中國國情，建立“教育性企業”制度，以賦予有資格的企業以教育機構的地位，將大大提升企業行業參加辦學的積極性，為職業教育的發展，破解產教融合、校企合作、工學結合以及知行合一的難題，開拓一片新天地。

我國1996年頒布的《職業教育法》，還只是一個主要由教育主管部門實施的法律，是一個囿于教育部門、囿于職業學校的“定界”法律。[4]至少在目前，企業并不具備辦學主體的地位，因此，現有《職業教育法》中關于行業企業在職業教育中的權利與義務的條款，并沒有法律意義上的約束權。由于企業并未被賦予一種教育機構的地位，導致行業、企業實際上只是職業教育的參與者而非參加者，由于不是一個舉辦者，也就很難成為一個辦學主體。賦予有資格的企業以教育機構的地位，其重要意義在于：不僅賦予了其從事職業教育的社會責任，而且也應該享受與學校一樣的教育機構所有的“國民待遇”，包括國家對職業教育發展的相關經費支持。當然，在這里還必須考慮的是，企業主要是作為一個經濟體存在的，所以，在企業出資舉辦職業教育時，應將其對職業教育的相關經費投入，或作為稅前扣除的成本，或制訂稅后相應的免稅或減稅政策。

綜上所述，職業教育的改革與發展，包括《職業教育法》的修訂，要在體制機制層面有大的突破，應該給予有資格的企業以“教育性企業”的稱號，從而具備與學校一樣的教育機構的法律地位。

二、關于教育資歷[5]的跨界思考：建立“國家資格框架”制度

建立“國家資格框架”制度，實現學歷資格證書與職業資格證書的等同，職業教育與普通教育的等值，以開辟職業教育發展與改革跨界的新途徑，這應該成為職業教育體制機制改革破題的第二個突破。

當前，職業教育的學歷學位證書與職業培訓的資格技能證書分離而并行存在：其一，作為教育屬性的學歷(學位)證書，起于初中層次的初等職業教育，經高中層次的中等職業教育，止于專科層次的高等職業教育，由教育部門頒發，它與學歷相關而與就業無直接聯系；其二，作為職業屬性的職業資格(技能)證書，由初級工、中級工、高級工、技師、高級技師5個級別組成，由人社部門頒發，它與就業相關而與學歷無直接聯系。由于兩者之間不存在對應關系，中等職業教育和高等職業教育院校畢業生在獲得相應學歷證書之時，可同時獲取哪一級職業資格證書，并無明確的依據和規定，以至于一方面職業資格證書名目繁多，導致社會難以適從，就業門檻過多過高；另一方面，職業資格證書與教育學歷證書不能實現等同或等值，很難在就業時對經濟和社會發展所需要的職業人才予以正確的評價、認定和使用。也就是說，在教育學歷證書與職業資格證書之間，缺乏一個評價的參照系，一個認定的框架，以致嚴重地制約了“產教融合”的實現，使得社會用人單位在選擇職業人才時無所適從。由此，一個亟待解決的問題是，能否將職業教育(包括職業學校和教育性企業)、職業培訓以及在線學習置于一個國家統一的框架下加以等值的認定呢?

答案也是肯定的。國際上已有成功案例：以歐盟成員國為主體的46個歐洲國家建立了8級“歐洲資格框架”，實現了與“歐洲高等教育資格框架”的等值。例如，“歐洲資格框架”的5級資格等同于“歐洲高等教育資格框架”的“短期高等教育”(相當于中國的專科層次)，6級等同于“學士”，7級等同于“碩士”，8級等同于“博士”。其中，等同于6級的學士，可視為職業本科或技能本科，技師和技術員證書屬于這一級。目前，“歐洲資格框架”已成為歐洲各國之間，教育學歷證書和職業資格證書評估、比對及相互認定的重要依據。當前，東盟11國也仿效歐盟建立8級“東盟資格框架”。“歐洲資格框架”和“東盟資格框架”的建立與實施，將實現各自成員國之間就業、學習的自由遷徙，夯實其經濟發展所需的高素質的職業人才的基礎，從而增強其與世界其他經濟體的競爭實力。[6]

需要指出的是，這里的“資格框架”不等于“職業資格框架”，而是既包括教育的學歷資格，又包括從業的職業資格的“資格框架”。公民不管是經由教育機構(學校或教育性企業)的正規教育，還是經過職業培訓等非正規教育，或是通過在線學習、遠程學習等非正式教育所獲得的證書，只要達到“資格框架”的同一層級，那么即使學習的路徑不同，其證書的層級都是等值的。所以，建立“國家資格框架”，有利于整合教育和培訓等各類證書、資格標準，有利于實現教育路徑的等值和互認，這是現代職業教育體系有效運行機制的戰略選項。

為此，借鑒國際先進經驗，結合中國國情，建立“國家資格框架”制度，將為技能人才的職業發展，構建一個與之匹配的“進階”通道，實現學歷資格證書與職業資格證書以及職業教育與普通教育的異類等值，實現縱向銜接與橫向溝通，進而提高職業教育吸引力，使技能人才得到與普通教育畢業生同等甚至更高的社會地位。

“國家資格框架”的功能，在于由國家制訂并權威頒布統籌教育學歷證書和職業資格證書(技能證書)的多層級的“國家資格框架”，以使教育部門頒發的各類教育證書(包括普通教育證書)、專業部委和人社部門頒發的各種職業資格證書或技能等級證書，還有行業企業或社會教育與培訓機構頒發的各類職業培訓證書，有一個比對、評價、認定的國家基準。職業教育可依據“國家資格框架”，建立與普通教育學歷(包括本科及以上)等值的職業教育(包括職業培訓)的分級制度。

“國家資格框架”的內容在于：一是要涵蓋職業資格證書和學歷資格證書，每獲得一級職業資格證書，就等于獲得了相應的學歷層次證書(等值性)；二是每一層級都構成一個完整的職業資格，可根據經濟發展與勞動市場的需要就業(需求性)；三是為獲得更高一級的資格證書(學歷的或職業資格的)，在需要時可重新返回職業院校或教育性企業，或通過非正規和非正式學習，實現職業晉升和學歷晉升(開放性)。

“國家資格框架”的層級，必須符合規律性和科學性的考量。筆者建議為8級架構。可供借鑒的依據是：“歐洲資格框架”為8級，2011年聯合國教科文組織發布的最新《國際教育標準分類法》也是8級(教育證書的層級)。[7]我國曾有相應的成功經驗：“文化大革命”前技術工人證書制度同樣為8級，這一制度實際上就是技能人才的等級制度，亦即職業資格證書或技能資格證書的等級制度。它曾在我國經濟建設發展歷程中發揮過巨大作用。當時8級工的薪酬相當于副教授的薪酬。

這里，還必須指出的是，國際上大多數職業的初始就業年齡都在15～24歲之間。[8]世界經濟合作組織(OECD)一直在關注并統計這一年齡段的職業教育與就業狀況。如果職業教育與普通教育一樣，以升學作為主導辦學方向，將初始就業年齡提高到24歲以后，那么用不了多久，我國中等職業教育將會消失，工業、農業、服務業等產業領域將會出現嚴重的高素質技術技能從業人員極端短缺的現象，嚴重地制約中國的崛起。

因此，《職業教育法》應該明確指出，建立以“國家資格框架”為基礎的現代職業教育體系，是一個從終身學習的角度建立的開放而非封閉的職業教育體系：既要根據經濟發展的需要，隨時向勞動市場“輸送”相應的職業人才，又要允許根據個性發展的需要，隨時重新進入職業教育機構(學校或教育性企業)深造。所以，盡管在法律上要打通“藍領”上升的通道，但這并不意味著讓所有的“藍領”都成為“白領”，而是要讓“藍領”具有與“白領”同等的社會地位和同等的社會價值。由此，必須在堅持職業教育就業導向基本原則的基礎上，實現社會需求與個性需求的良性互動。現代職業教育體系不是建立第二個以升學為導向的教育體系，它依然是一個致力于為國家經濟和社會發展提供高素質勞動者和技能型人才的，以服務為宗旨、以就業為導向的教育制度。

綜上所述，職業教育的改革與發展，包括《職業教育法》的修訂，要在體制機制層面有大的突破，應該建立“國家資格框架”制度，以此確立職業教育機構(學校和教育性企業)、職業培訓與在線學習在資格和證書等值認定上的法律保障。

三、關于教育管理的跨界思考：建立“國家職業教育總局”機構

建立“國家職業教育總局”，統籌教育行政部門、勞動人事部門和專業部委、行業協會及企業資源，實現職業教育與人力資源開發的協調發展，以開筑職業教育發展與改革跨界的新平臺，這應該成為職業教育體制機制改革破題的第三個突破。

當前職業教育現狀，離升級版的中國經濟對高素質職業人才的需求還相距甚遠，其中一個亟待解決的重大問題是：用人的勞動制度與育人的教育制度的分離，嚴重地制約了現代職業教育體系的建設。這一問題又表現在兩個方面：一是勞動人事部門與教育行政部門在職業教育和職業培訓管理職能上的交叉，二是勞動市場的用人需求與職業教育的育人供給的脫節，尤其是行業企業參加職業教育路徑的缺失，導致出現本應在職業教育政策的制訂和實施上有更多話語權的行業企業，處在一個可有可無的尷尬的“失語”境地。

勞動制度與教育制度的分離，行業和企業的缺位，使得職業教育的辦學缺乏勞動市場與職業預警的有效調控引導，產教融合、校企合作、工學結合的實施困難重重，勞動市場的信息資源、學校的教育資源與行業企業的實訓資源，都無法實現綜合配置，現有《職業教育法》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》和《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中相關的條款和規定都很難落實。這就是所謂“條條”管理，也就是縱向分割的專業部門管理體制的弊病。

顯然，“條條”管理的兩套體制：分屬于國務院不同部門的職業學校體系與職業培訓體系，已成為束縛職業教育發展的桎梏，必須在管理體制上為現代職業教育體系的建立，注入新的發展活力，以使職業教育“上臺階”，真正發揮助推現代產業體系的作用。由此，一個也必須解決的問題是：職業教育管理體制要“上臺階”，要改變目前職能交叉和供需脫節的弊端，實現“塊塊”管理，即實施橫向的綜合部門管理體制，是否更有效呢?

答案依然是肯定的。國際上，瑞士長期以來，其職業教育的管理，是由設在經濟部下的“職業教育與技術署”(BBT)實施的。澳大利亞也曾專門設立“國家培訓局(ANTA)”對職業教育進行綜合管理。德國教育與研究部以及“聯邦職業教育機構(BIBB)”，則對全德由教育企業實施的“雙元制”進行指導。英國“商業、技能與創新部”的職能，則將與國家發展緊密相關的高等教育和職業教育與“創新”緊密結合，以強化創新能力和生產技能的培養，并重點推動促進國民技能提高的項目，以確保英國在全球化經濟中擁有具備競爭力的勞動力。這些部門都是職業教育在國家層面進行統籌、協調的管理機構。[9]

實際上，我國也早就對此進行過積極的探索。1991年建立的“職業技術教育中心研究所”，就是在考慮職業教育與勞動就業的緊密聯系的基礎上，為實現職業教育的發展與勞動就業政策的制訂更好地“跨界”協調和統籌而組建的一個實體機構。在管理體制上，它既不隸屬于教育部，也不隸屬于勞動部。這是當年國家教育委員會借鑒德國職業教育成功經驗、由德國援建的一個國家級的職業教育管理和研究機構。根據當時組建方案，該機構曾考慮采用“國家職業教育署”的名稱，旨在實現在國務院領導下對職業教育的統籌管理。后定名為“職業技術教育中心研究所”，其英文或德文意思都為“中央職業教育研究所”。鑒于新設國家機構一般不允許冠以“中央”這一“前綴”的規定，最后采用了“中心研究所”稱謂。該機構辦公地點設在原國家教育委員會，教育部和勞動部各任命一位副部長擔任所長，原國家教委和勞動部多位司長或副司長擔任副所長。但可惜的是，這樣一個具有破局勇氣且具有遠大改革前瞻的機構，終因“條條分割”的管理體制，不久還是被拆分為“教育部職業技術教育中心研究所”和“勞動部職業技能鑒定中心”這兩個“條條”管理的國家事業單位。

國家2004年建立的由教育部、發改委、財政部、人事部、勞動部、農業部、扶貧辦等7部委組成的“職業教育工作部際聯席會議制度”，盡管著眼于橫向統籌協調目的，然而這一非實體機構的制度，只是搭建了一個行政管理部門之間的協調結構，并不具備在中央與地方、行業企業與勞動者以及教育培訓機構與用人機構之間等諸多不同的利益訴求群體之間進行統籌協調的功能，特別是地方、行業以及工會在職業教育發展中的作用及其話語權，還無法體現。

為此，借鑒國際先進經驗，結合中國國情，建議建立“國家職業教育總局”，或“國家職業教育署”，或“國家職業教育委員會”，使其成為職業教育的最高管理或協調機構，以實現職業教育資源的統籌，實現職業教育發展與改革的綜合協調。

設立“國家職業教育總局”，是職業教育管理體制機制改革的大手筆，其職能是：制訂職業教育和職業培訓的戰略發展規劃，制訂職業教育標準和職業技能標準，發布勞動市場需求與職業預警等，其目的在于統籌教育行政部門、勞動人事部門和專業部委、行業協會及企業的相關資源，實現人力資源培養和使用的綜合配置、協調發展，并發揮工會和行業企業參加參與職業教育管理的作用。

不久前，筆者在河南參加《職業教育法》執法調研的過程中，發現一個極具啟發性的實踐案例。信陽平橋區在職業教育的管理體制機制上有一個重大創新：2011年信陽平橋區將原“教育體育局”的職業教育和成人教育職能，“人力資源和社會保障局”的就業培訓、勞動保障以及勞務和涉外勞動服務等職能進行整合，成立了信陽市平橋區“職業教育和就業服務局”這一區政府直屬事業單位。平橋區區委書記認為，這一舉措是區域經濟發展與職業教育和勞動就業之間的不適應倒逼著進行的一種改革。該局將育人的職業教育、成人教育與就業服務的職業培訓、勞務服務等加以整合，在提升職業教育和就業質量的同時，也促進了職業教育管理體制機制的改革。4年的實踐證明，平橋區這一體制機制改革與創新，凸顯了“職業教育與就業服務局”職能的跨界性，使職業教育和就業服務，與區域經濟發展之間實現了“無縫對接、有機融合、共生共贏”，職業教育服務經濟社會發展的能力得到了有效提升。

無疑，信陽平橋區建立的與區教育局、人社局平行的獨立的“職業教育和就業服務局”的嘗試，是來自實踐的智慧，為職業教育大統籌的橫向管理，提供了一個可供借鑒的范例。若全國縣級機構都能進行這一改革，必將對建立跨越教育部門、人社部門、專業部委以及行業部門的“國家職業教育總局”的設立，產生積極地深遠的影響。

綜上所述，職業教育的改革與發展，包括《職業教育法》的修訂，要在體制機制層面有大的突破，應該建立“國家職業教育總局”，以便能為升級版的中國經濟培養升級版職業人才的職業教育，提供跨產業、跨行業、跨部門的頂層設計的法律架構。

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