從我國中職教育的發展軌跡大體可以判斷整個職業教育的走勢。近20年來，我國中職教育規模結構呈現倒S型波浪式發展軌跡。一是從1980年開始，中職教育招生規模從占高中階段個位數比例起步逐年擴大，到1997年占高中階段比例達到61.47%。1998年中職教育規模開始逐年回落，直到2004年觸底反彈。2005年起中職教育又逐步呈現規模擴大的趨勢，2010年中職教育招生數達到870.42萬人，占高中階段比例達到50.94%，在校生2238.5萬人，創歷史峰值。此后規模比例不斷下行至今，2015年的中職招生數低至601.2萬人，在校生數減至1656.7萬人，占高中階段的比例降至41%，規模指標低于10年前的水平。

前一個發展高峰期，職業教育基礎其實十分薄弱，快速發展得益于當時我國在上世紀90年代開放民辦職業教育、大力舉辦職業中學的政策實施；后一個發展高峰期，國務院分別于2002年和2005年兩次召開全國職業教育工作會議，兩次作出大力發展職業教育的決定，大力推動職業教育進入改革與發展的快車道。而在這一時期，我國職業院校的辦學基礎能力仍然比較薄弱，東中西部發展也不平衡。值得關注的是，“十二五”期間，由于國家大力推進示范性高職和中職改革發展示范學校建設，我國一批示范性高職、中職院校建成驗收，全國職業院校進入加強內涵建設、提升辦學質量的新常態。恰是在這5年間，職業院校招生規模逐年下降，低于10年前的水平，職業院校的辦學質量和水平的大幅提升并沒能阻止招生規模的下滑。從以上數據信息大致可以得出如下結論：國家層面對職業教育的制度性變革和有效的行政驅動力是直接促進職業教育規模增長的主要推手；加強內涵建設、提升質量促使職業院校回歸辦學本位，是發展現代職業教育的題中之意，但對前兩波的職業教育整體規模消長并無正相關因素。當然，適齡入學人口的下降，是導致職業院校整體規模下降的外部因素，但這一因素同時也對普通教育產生規模消長的直接影響，因此不成為單一作用于職業教育的外部因素。

職業教育發達的國家和地區的情況又如何呢？德國、瑞士、英國、澳大利亞、新加坡等國的職業教育發展路徑不同，特色各異，但是各國有兩個共同點。一是建立了職業教育據以運行的完整而系統的國家職業教育制度；二是政府擔當了職業教育發展的主導者和主體責任。而臺灣地區實施的與普通教育并行互通的技職教育體系，則是從制度層面兼顧和回應了應試升學的社會慣習和隱形文化傳統的需求，技職院校具有與普通院校等值的“符號資本”和價值認可。時至今日，以上國家和地區職業教育規模在高、中等職業教育所占的比例長期保持在50%以上的比例。

突破職業院校規模下降的困境，既要重視職業院校的內部性因素，更要重視職業院校的外部性因素。前者主要是指學校的內部運營與管理，加強管理、提升質量，服務發展、促進就業是學校的中心工作。而外部性因素主要是指與職業院校辦學的各個直接相關方。必須正視的是，職業院校內部性因素持續完善仍不足以破解職業教育整體發展困境，為此，在持續加強職業院校內涵建設、提升質量的同時，著力解決直接影響職業教育發展的外部性因素，就成為突破困境的當務之需，而國家層面的制度創新無疑是重中之重。筆者認為，以下三個方面，就是當下還沒有做好而又亟須完成的“功課”：

一是要奠定權威法律基石。目前的《職業教育法》自1996年頒布實施至今已滿20年，而職業教育發展的環境和條件已發生了天翻地覆的變化，現有法條缺乏權威性、操作性、時代性是顯而易見的，職業院校在需要法律指引和支持時常有無力感和無助感，修法具有極大的緊迫性。如實行職業院校生均經費撥款標準制度，而直到現在很多省份仍然沒有實施，職業院校連辦學經費都得不到保障。再比如職業院校在開展校企合作活動時，《職業教育法》和其他相關教育法規對校企合作中政府、企業、學校權利、義務規定多是原則性、概括性規定，缺乏具體可操作性，對相關各方的支持、激勵措施流于空泛，學校實施校企合作活動缺乏完善的法律保障。我國沒有經歷過工業革命的洗禮，因此企業也就缺乏參與職業教育的內生基因，通過法律規范企業參與職業教育的責任和義務就顯得比西方國家更為重要。

二是要建立國家管理體系。一個更具國際競爭力和現代科技含量的現代產業體系，需要一個更具質量和效率的現代職業教育體系來支撐。而當前用人的勞動制度與育人的教育制度的分離，嚴重制約了建設現代職業教育體系的質量和效率的提升。當前依然存在的“九龍治水”、“二龍戲珠”的職業教育管理職能重疊交叉而又脫節分離的局面，導致勞動市場的用人需求與職業教育的育人供給的對接不足，尤其是行業企業參與、參加職業教育途徑的指引不足。此外，也使得職業教育的辦學缺乏勞動市場的有效引導和職業預警的適時調控，產教融合、校企合作、工學結合的實施面臨重重困難。在地方層面，還存在因不同管理部門支配資源導致公共資源不能綜合配置，影響職業教育協調發展的弊端。當前的管理體制已成為嚴重束縛職業教育發展的桎梏。德國、英國、澳大利亞、端士等國都在國家層面對職業教育建立統籌協調的管理機構，這是這些國家職業教育成功發展可資借鑒的經驗。建立職業教育的統籌協調機構，以實現職業教育資源的統籌，實現職業教育發展與改革的綜合協調，是實現由職業教育大國向職業教育強國轉變的制度保障。

三是要建立國家資格框架。一個國家的文化傳統，深刻地影響著人們對職業教育的理解與選擇。社會性的慣習一旦形成，就會按照自身的邏輯形成一種相對獨立和穩定的結構，產生強大的歷史慣性。這就是法國社會學家布迪厄的實踐邏輯理論揭示的社會慣習現象。中國至今還沒有建立起能夠回應自身文化傳統的認證職業教育的資格框架，而很多國家和地區已經做到了。歐盟成員及候選國共46個國家建立了8級“歐洲資格框架（EQF）”制度，實現了與“歐洲高等教育資格框架（QF-EHEA）”的等值：5級資格等同于“歐洲高等教育資格框架”的“短期高等教育”（專科），6級等同于“學士”，7級等同于“碩士”，8級等同于“博士”。其中，6級“學士”，即職業本科或技能本科。現在，“歐洲資格框架”已成為歐盟各國之間教育證書和職業資格證書評估、比較及相互認定的重要依據。印度也建立了國家職業教育資格框架，職業教育證書體系由兩個等級的先前學習認可證書、兩個等級的國家準備證書和8個等級的國家能力證書構成，其中5級以上國家能力證書分別對應于學士、碩士和博士學位。而香港早就建立了7級證書制度：即證書、高級證書、文憑、高級文憑、學士、碩士、博士，設立專有機構進行職業能力與資歷認可。8級資格證書制度的層級具有規律性和科學性，2011年聯合國教科文組織發布的國際教育分類也是8級（教育證書的層級）。臺灣地區則完全建立了與普通教育并行的技職教育體系，從高中階段的高職教育到學士、碩士、博士學位教育系統構建。中華文化學歷本位觀念根深蒂固，這種文化傳統形成的社會“慣習”裹挾著人們以學歷標尺來判斷和評價職業教育的“符號資本”和社會價值，臺灣的做法似乎回應了這種不以人們意志為轉移的慣習和價值取向。

構建國家資格框架，將學歷證書與職業資格證書放在同一層級，從而形成比對、等值，使職業教育的“符號資本”與其他資本可以比較和轉化，進而提高職業教育吸引力，使技能人才能得到與普通教育畢業生同等甚至更高的社會地位。

此外，隨著產業不斷升級和技術不斷進步對技術技能人才規格要求不斷提升、人民群眾對教育消費需求能力不斷提高，職業學校學生升學意愿增強、就業出口相應提高，這是當前職業教育不能回避的問題。為職業院校學生打通升學通道，應是構建完整的現代職業教育體系的題中應有之意。（作者系惠州城市職業學院黨委書記、院長）

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