通過“客貨分開”“網運分開”“競爭性業務和非競爭性業務分開”“建設和運營分開”，全面引入競爭，實施行業和企業重組，構建起統一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運輸市場

　　□魏際剛

　　改革開放以來，隨著中國工業化、城市化、市場化和信息化的推進，傳統的體制性弊端不斷呈現。為適應形勢和時代的變化，鐵路行業開始了漸進式改革。尤其是2013年以來，新一輪鐵路改革提速，取得了一些實質性重大進展。

　　“鐵改”回眸

　　“鐵老大”改革始于20世紀80年代，如80年代及90年代初進行的國家對鐵路的放權讓利、鐵道部對鐵路局和鐵路分局放權讓利及清算制度改革，20世紀90年代中期進行的現代企業制度試點，20紀90年代末期開始“網運分離”試點等。

　　2000年，經國務院批準，原由鐵道部直接管理的鐵路機車車輛工業總公司等5個非運輸企業和10所高等院校與鐵道部脫鉤，打破了鐵路幾十年沿襲下來的大一統封閉體制；2003年以來，鐵路進一步加大主輔分離和社會職能移交的力度，先后將鐵路物資、設計、施工企業移交國資委及所屬企業管理，將鐵路中小學校、醫院全部移交地方政府管理，進一步精干了運輸主業。

　　由于這些改革未能從根本上改變鐵路傳統體制，加之其它領域市場機制效果日益顯現，人民對鐵路期望越來越高，以及交通運輸大部制的推進，鐵路政企不分、鐵道部直接管理國有鐵路運輸企業的管理體制，已成為中國鐵路加快轉變發展方式、實現科學發展的主要障礙。為此，推進政企分開為核心的鐵路體制改革在這些年擺上議事日程。

　　1.政企分開。2013年3月，根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議的《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》的議案，鐵道部實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，加快推進綜合交通運輸體系建設。分別組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，使得中國鐵路實現了政府與企業職能在組織機構上的分開。鐵路政企分開，標志著鐵路改革取得重大進展，標志著鐵路發展進入新階段。

　　2.貨運組織改革。2013年6月，中國鐵路總公司啟動鐵路貨運組織改革。該公司對其直屬的中鐵快運、中鐵集運和中鐵特貨三家貨運公司進行改革，將原本配屬三家公司的行李車、班列、倉庫站場等資產由地方路局收回，三家公司從運輸經營職能轉向運輸管理職能。

　　2014年4月1日起，中鐵快運公司在北京、上海、廣州、沈陽等國內20座城市陸續推出包含“當日達、次日達、次晨達”三項的高鐵快遞業務。

　　3. 嘗試放開鐵路運價。2013年8月國務院《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出，堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態調整機制。2014年4月1日，國家發展和改革委員會公布的《關于包神、淮池鐵路貨物運價有關問題的通知》明確，包神鐵路貨物運價由政府定價改為政府指導價。自2014年4月1日起，基礎運價率由每公里0.15元調整為0.2元，鐵路運輸企業可在上浮不超過10%、下浮不限的范圍內，根據市場供求情況自主確定具體運價水平。2014年4月14日，高鐵客貨運也開始嘗試定價自主化，京滬京廣高鐵列車的高級席位車票開始打折。北京南至南京南的高鐵二等座也開始打折。

　　4.籌備設立鐵路發展基金。《意見》指出，將研究設立鐵路發展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入，明確向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市城鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權和經營權。2014年4月國務院常務會議確定深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設的政策措施。主要包括：設立鐵路發展基金，拓寬建設資金來源。吸引社會資本投入，使基金總規模達到每年2000至3000億元。

　　鐵路發展基金的推出被認為是鐵路投融資體制改革的實質性步伐，其定位為有中央政府背景的政府性投融資平臺，設立目的是滿足國家政策意圖、吸引社會資本參與、盤活鐵路用地資源、逐步擴大建設資金規模。鐵路發展基金主要投資國家規定的項目，社會投資人不直接參與鐵路建設、經營，但保證其獲得穩定合理回報。

　　2014年及2015年，鐵路發展基金計劃共募集4000億至6000億元，每年2000億至3000億元，其中中央財政性資金（包括由中央預算內資金200億元、車購稅150億元、鐵路建設基金400億元）與社會資金比例1:2至1:3。

　　2014年5月，發改委牽頭會同財政部、住房城鄉建設部、國土資源部、環保部、人民銀行、銀監會、國家鐵路局、鐵路總公司等部門和單位，建立了鐵路投融資改革和建設項目前期工作協商會議制度，并于5月19日召開了第一次會議。會議提出：抓緊出臺鐵路發展基金管理辦法，盡早組建鐵路發展基金公司。

　　深層問題

　　盡管鐵路實施了以政企分開為突破口的改革，改革使中國鐵路發展呈現出一些新的氣象。不過，鐵路改革并未完成，許多深層次體制問題有待進一步解決：

　　一是鐵路企業尚未成為真正的市場主體，對現代市場理念認識尚不到位，對市場需求的洞見還不夠深刻，其滿足市場需求的積極性有進一步增強，對市場需求反應不夠靈敏，為客戶創造價值的能力比較欠缺，應對市場競爭的手段相對缺乏。

　　二是投融資渠道單一，缺乏財務可持續能力。多渠道資金來源的產權歸屬不明確，管理及運營缺乏規范化的市場運行機制和必要的社會法律環境，造成地方和企業投資鐵路的積極性不高。

　　三是尚未確立市場化鐵路運價形成機制。長期形成的剛性報批性價格形成機制既不反映運輸成本，也不反映運輸市場的供求關系。

　　四是市場進入壁壘。雖然在政策上允許社會資本參與鐵路投資建設，但鐵路行業管理中實際存在非常復雜的審批，社會資本進入鐵路領域十分困難。

　　五是公益性鐵路建設問題。公益性和經營性鐵路的混合，導致財務清算困難、交叉補貼嚴重，鐵路企業可將經營性虧損算作公益性虧損范圍，從而失去改善經營、降低成本的激勵。

　　六是鐵路債務問題值得高度關注。鐵路企業承擔大量公益性鐵路和經營性鐵路建設任務，巨額的資金投入，僅靠鐵路部門自身的力量無法解決，甚至還不足償還快速增長的債務本息。鐵路財務狀況惡化，大大削弱了鐵路投資改善基礎設施的能力，進一步損害了鐵路提高經營績效的能力，若長期惡性循環，鐵路財務危機有可能會在未來某個時期發生。

　　改革思路

　　按照社會主義市場經濟體制的要求，從鐵路服務于國民經濟和社會發展全局出發，堅持市場化改革方向，合理劃分政府與市場、政府和企業、政府與社會、中央與地方責任，通過放松準入、價格和投資限制，重塑市場主體，激發企業發展活力。通過“客貨分開”、“網運分開”、“競爭性業務和非競爭性業務分開”、“建設和運營分開”，全面引入競爭，實施行業和企業重組，構建起統一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運輸市場。按照“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的方向完善現代鐵路監管體制。

　　重點任務

　　1.鐵路行業重組。鐵路行業重組的關鍵是處理好鐵路網絡性、競爭性、公益性和公司化的關系，形成適應中國運輸市場結構變化、能夠引入競爭、走專業化發展道路的產業組織和企業組織。鐵路行業重組分為兩個層面，一個層面是整個鐵路行業重組，即明確鐵路行業的產業組織結構。另一個層面是在鐵路行業重組后，要對微觀經濟主體——新構建的鐵路運輸企業實施現代公司制改造。

　　第一步,加快鐵路貨運改革。將中國鐵路總公司的貨運功能進行分離，可考慮新成立中國鐵路貨運公司，下設中國鐵路大宗物資運輸公司、中國鐵路快運公司、中國鐵路特種貨運輸公司、中國鐵路集裝箱多式聯運公司等。中國鐵路貨運公司是鐵路貨物運營和鐵路物流企業，自身不擁有鐵路網資源。

　　第二步，穩妥推進鐵路客運改革。中國鐵路總公司的高速鐵路功能予以分離，成立中國高速鐵路客運公司，該公司可下設中國南方高速鐵路公司和中國北方高速鐵路公司。基于中國鐵路總公司的普通客運功能，成立中國普通鐵路客運公司。中國高速鐵路公司和中國普通鐵路客運公司均是客運運營企業，自身不擁有鐵路網資源。

　　第三步，中國鐵路總公司的路網資源組建為中國鐵路網公司，負責鐵鐵路網及其相關基礎設施的建設、運營和維護，同時，撤銷中國鐵路總公司。新成立中國鐵路建設投資和資產管理公司，負責鐵路建設資金的籌集，該公司可考慮由財政部出資組建，負責鐵路路網建設資金籌措和已有債務的處理。

　　在完成上述重組后，再進一步把將各類公司建成具有現代企業制度、符合現代運輸發展規律、高效、富有活力的現代鐵路企業。實踐證明，只有真正確立鐵路企業的市場經濟主體地位，才能激發鐵路企業面向市場需求經營的主動性和創造性。之后，按照“突出主業、精干輔業，提高運營效率，減少管理層級、提高管理效率”等原則，進行企業內部業務重組、流程再造和組織變革，推動其實現專業化、現代化經營。

　　2.放開鐵路運輸市場。改革前置性審批制度，清理鐵路領域在市場準入操作層面實際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善鐵路準入的配套政策，加緊制定和優化市場統一準入標準，鼓勵有條件、具備資質的民營企業進入基礎設施建設領域，給予其足夠的市場機會。無歧視地向有能力提供鐵路運輸服務的國內企業開放鐵路路網。推進行業準入政策與管理的公開化、公平化、程序化、規范化。

　　3.建立市場化的運價機制。市場主體的多元化、運輸需求多元化以及不同運輸方式之間的競爭激烈等，使得建立以市場定價為主、國家宏觀調控為輔的鐵路運價形成機制成為必然。鐵路企業依據運輸市場的需求自主定價，以適應不同的市場需求。鐵路普通客運運價方面，采取上限運價制，在價格上限前提下，鐵路客運企業根據供需進行調整。高鐵客運價格可以完全放開。鐵路貨運運價，除大宗物資和戰略物資由國家統一定價外，其它各類物資運價完全放開。

　　4.建立多元化鐵路投融資體制。明確界定政府在鐵路發展中的財政支持范圍，重點支持公益性較強的鐵路運輸基礎設施建設、維護和運輸服務。按照綜合交通運輸體系建設要求，統籌規劃車輛購置稅、燃油稅、鐵路建設基金、民航發展基金、港口建設費等專項稅費的使用，發揮其在促進鐵路運輸發展和改革中的作用。拓寬融資渠道，運用PPP模式，實現投資主體多元化。加強激勵機制設計，鼓勵民間資本進入鐵路運輸領域，形成公私合作機制。建立鐵路運輸基礎設施項目財務風險評估、預警和控制機制，防范政府投資或政府擔保投資項目的債務風險。

　　就日益嚴峻的鐵路債務問題而言，可以通過財政支持、社會化資本、引入戰略投資者、特許經營、上市、全民持股等多種方式組合來加以解決。如中央財政擔負一部分，地方政府負擔一部分，盈利性鐵路上市融資，鐵路債轉股、鐵路建設基金、其它運輸方式收入（車購稅、燃油稅、高速公路過路費）等。

　　5.建立鐵路分類建設機制。為了從制度上解決公益性鐵路和經營性鐵路的建設問題，可根據鐵路的公益性程度對全國不同區位的鐵路線進行分類。依據鐵路的不同屬性，明確政府與鐵路企業在基礎設施建設方面各自的責任。對于具有公益性屬性的鐵路，中央政府應全部或部分承擔其建設職責；對于具有商業屬性的鐵路，中央政府應使其采取市場化建設和經營機制，使其具備吸引其他經營主體和外部資本進入的條件。政府投入鐵路的資金實現專款專用、透明和可監管，防止資金轉移和挪用。

　　6.完善鐵路監管體制。 依托現有鐵路監管機構，以完善法律和監管體系、增強監管能力為切入點，以加快轉變政府職能為核心，理順鐵路運輸領域中市場與政府、部門與部門、中央與地方的關系，通過機構和職能的合理調整和權責的合理配置，建立起權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的現代鐵路監管體制。明確鐵路經濟性監管職能劃分。強化中央和地方機構之間的分級監管。

　　保障措施

　　1.加強鐵路改革的領導和組織協調。鐵路體制改革，是一項系統工程，意義重大，政策性強，難度也大，必須有政府的強力領導。建議成立國務院鐵路改革領導小組，由國務院主管交通運輸的副總理牽頭，下設辦公室，辦公室設在發改委或交通運輸部，負責鐵路改革方案的制定。領導小組成員來自發改委、交通運輸部、國家鐵路局、財政部、中國鐵路總公司等。

　　組建國務院鐵路改革專家咨詢委員會，專家委員會成員主要來自于政策研究智囊機構（如國務院發展研究中心、中國工程院）、相關部委科研機構、高等院校和社會民意代表等。

　　2.修訂鐵路法，以立法保障改革。現行《中華人民共和國鐵路法》已不適應時代要求。如該法第三條“對國家鐵路實行高度集中、統一指揮的運輸管理體制”，第二十五條“國家鐵路的旅客票價和貨物、包裹、行李的運價率由國務院主管部門擬訂，報國務院批準。”《鐵路法》沒有明確做出對社會投資者權益保護的規定。應加快修改和完善鐵路法，確定鐵路運輸企業完全市場主體地位，確立鐵路監管部門的法律地位，使其更加適應社會主義市場經濟體制要求。

　　3.加強鐵路改革的輿論宣傳。牢牢把握鐵路改革的輿論導向，為鐵路改革營造良好輿論氛圍。要加強組織、精心策劃，增強計劃性和主動性，全方位調動相關政府、各種媒體、企業、中介機構的作用，加強溝通，上下聯動，推動鐵路改革。