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學區制推動區域教育優質均衡發展的理論與機制

發布時間:2016-03-27 02:12:55

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【摘要】學區制改革不僅是劃片對口入學，更是以學區自主辦學為核心的教育管理制度變革，是對教育治理體系現代化的重要探索，其核心內容是落實學區一體化管理，擴大優質教育資源覆蓋面，推動區域教育優質均衡且有特色發展。實現學區組織結構變革和生源結構回歸常態是學區制改革的重要制度保障。有效實施學區制，不僅需要完善學區構建、領導職權和運行制度等配套管理機制，更需要建立學區內師資流動、課程共建、硬件設施等資源共享機制，真正實現質量均衡。

　　【關鍵詞】學區制區域教育優質均衡發展資源共享機制

　　標題注釋：本文系全國教育科學“十二五”規劃2014年度教育部青年課題“學區制促進區域教育優質均衡發展的理論與實踐研究”(課題編號：EGA140349)的階段性研究成果。

　　中圖分類號：G642.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004～633X(2015)28～0028～04

　　一、學區制管理模式的理論闡釋

　　(一)學區制的內涵界定

　　了解學區制的內涵，首先需要認識“學區”。我國傳統意義上的學區就是單一辦學實體的招生劃片范圍。1986年《義務教育法》規定“按片劃分，就近入學”，各級教育行政部門為落實免試就近入學的規定，根據每一所學校的基礎配置、地理位置和學生分布情況，以學生戶籍所在地為依據，對城市居民區的進行劃分，即對每條街道及每棟樓房的孩子能進哪所學校都有明確的劃分。在美國，學區則是由某個區域的各級各類教育機構組成，它是一級教育行政組織，其范圍和職責相當于我國的區、縣級教育行政部門。美國實行地方分權制，由聯邦、州、學區三級管理體制組成，學區負責具體管理各級教育機構，具有較大的自主權，能協調區域內的教育資源配置，確保教育均衡發展。

　　與美國的學區制管理模式相類似，文中所指的學區是依據區域空間結構理論而提出的，以本級行政區內的全部義務教育學校為對象，統籌考慮各義務教育學校在空間上的地理分布和學校之間資源組合的結構特征，以優質教育資源結構分布均衡化為主導，把不同發展水平、不同結構特征、地理位置相近的幾所學校組建為一個學區。學區是由強弱學校搭配或資源差異搭配而組成的發展共同體，構成了一個松散型網絡組織。學區制則是一種教育管理制度，是對學區內學校的組織管理模式和運行機制的制度安排，是擴大優質教育資源覆蓋面的一種新途徑。學區制的政策目標是實現學區內優質教育資源的均衡配置、輻射帶動，其功能定位是謀劃學區戰略決策、打造學區文化特色、多渠道共享優質資源、完善教師流動機制、提供學區公共服務等。

　　(二)學區制管理模式的邏輯起點

　　根據新制度經濟學中的制度變遷理論，實行學區制改革是學校系統與外部社會系統之間相適應的自主型教育公正制度變遷，改革的目標是提高學區在實現教育系統外部效應上的作用和話語權|1]，賦予學區更多的自主管理權力，如學區組織機構設置權、發展規劃權、課程開發與領導權、教師任用權、招生分配權和教學組織權等，使學區成為教育工作制度變遷的內生力量，科學配置學區內的優質教育資源，促進學區教育的優質均衡發展。學區制改革目標的實現機制是基于區域空間結構理論中的“核心—邊緣理論”而提出的。核心—邊緣理論主要用于解釋區域或城鄉之間非均衡發展過程的理論模式，它試圖解釋區域如何由互不關聯、孤立發展變成彼此聯系、發展不平衡，最后變為相互關聯、平衡發展的區域協調系統[2]。學區制改革的起點是將區域內幾所互不聯系、孤立發展的義務教育學校組合成一個學區，改革的政策目標是將學區內彼此聯系但發展不均衡的幾所學校變為相互關聯、均衡發展的學校發展聯合體。

　　推進學區制改革，需要系統構建兩個核心運行機制：一是保障學區有效運行的教育管理機制，實行學區一體化管理；二是區域內教育資源的共建共享機制，擴大優質教育資源覆蓋面。學區制改革的首要任務是推進區域教育管理體制的改革，不只是組織結構的變革，還有對傳統教育行政體系、領導權力職責等的重新配置。根據組織行為學的組織變革理論，學區制是對現有區域教育管理中條塊分工、系統割裂式組織管理結構的變革。教育行政組織變革的目標是保障學區自治的權力分享型組織變革，現有的利益相關者會構成組織變革的阻力，這就需要采取權變原則，實施分段發展式的組織結構變革[3]。帕累托最優原則是基于社會福利最大化的角度界定公平，從效率維度衡量資源配置的公平性，對部分弱勢群體實施恰當的分配或補償措施，使所有人的境況都有所改善，逐步實現資源配置的帕累托最優。學區制改革的政策目標是實現區域內教育資源配置的帕累托最優狀態，通過對資源管理的科學決策，優化配置學區內的優秀師資、課程教學、設施場地、知識等，實現學區教育的最大效益和共同發展。

　　二、學區制推動區域教育優質均衡發展的作用機制

　　學區制改革并非是簡單的“劃片對口入學”，區域空間意義上的學區制并不能有效實現學區內的教育資源均衡。真正的學區制是一種基于學區自主辦學的組織管理制度變革，是建立在現代學校制度基礎上的現代化教育治理體系，是追求區域內學校間優質、特色、均衡發展的制度設計和安排。推進學區制改革，落實學區一體化管理，迫切需要明確學區制在推動區域教育優質均衡中的作用機制。

　　(一)優質資源共建共享

　　擇校問題的根源是優質教育資源總量不足、分配不均，治本之策是在資源配置均衡的基礎上縮小學校間的師資水平和教育質量差距，實現教育質量均衡。學區制改革是通過名校優質資源輻射、名校帶動弱校、校際資源互補、信息技術平臺建設等，實現學區內優質教育資源共建共享，扎實推動學校間資源均衡、共同發展。2014年，教育部《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》提出，要推動學區內學校之間校長和教師的均衡配置，促進設施設備和運動場地等教育教學資源充分共享，全面提升學區內教學管理、教師培訓、學生活動、課堂改革、質量考核等工作水平。概括來講，學區內共建共享的優質教育資源包括三個方面，即師資隊伍、課堂教學與課程建設、硬件設施，其中，師資隊伍共享是核心，課堂教學與課程建設共享是關鍵，硬件設施是保障。學區制改革的重要目標是打破學校間的“壁壘”，變學校間的競爭關系為合作共生關系，實現從學校間搶生源、搶師資到師資共享、生源常態均衡的多校協同發展。學區是由地理位置相近、辦學水平差異均衡的學校構成，不同學校有各自的資源優勢，學校間的資源整合有巨大的空間和潛力，努力實現由“校內單一教育資源”到“區內全部教育資源”的共建共享。

　　(二)學區管理組織變革

學區制改革是對傳統教育行政治理體系的變革，是對現有教育組織結構的調整和優化，其核心目標是賦予學區自主配置教育資源、自主辦學的權利和制度保障。我國現行的教育行政組織結構符合泰勒的古典組織特征。泰勒古典組織理論的核心是等級管理模式，組織的職能部門之間是一種垂直的權力聯系，不同類型、不同層級的學校之間缺乏必要的聯系。學區制改革后的組織結構從形式上屬于“區縣—學區—學校”的三級管理模式，但其本質并非簡單是在區縣與學校之間建立一層新的教育行政組織機構，而是一種深層次的組織管理模式變革。在學區制背景下，學區管理機構(學區董事會或學區委員會)的首要任務是對傳統的科層組織結構進行變革，弱化權力等級結構，減少對學校辦學的嚴密控制，把學校作為真正的自主辦學實體。學區內的學校構成了一個相互協作的有機系統，學區組織本身也需要進行管理結構、條例和規章的構建，以闡明和強化自身結構，結構合理的組織會極大改進組織的表現。根據庫爾特·勒溫的“力—場分析”理論，組織不斷發展需要經過“解凍—變化—凍結”三階段生命周期[4]，學區制改革要實現對傳統教育行政組織的變革，首先要打破力—場平衡，即解凍，其次是推進組織變革，最后是在一個新的組織結構中凍結，完成組織變革。

(三)生源結構回歸常態

我國《義務教育法》明確規定少年兒童就近入學，其政策目標是保障每一個兒童平等受教育的權利，促進教育公平。從另一個角度看，嚴格實施就近入學制度有利于打破優秀生源壟斷，實現學校間的生源均衡，破解“生源好—教學質量高—名師多—更多的優秀生源—學校差距擴大”的惡性循環。從利益相關者理論角度看，擇校是學生及其家長對自身利益最大化的理性選擇，是基于對不同學校間師資、辦學特色、上學距離、就讀成本以及升學可能性等多個因素的綜合判斷。由于缺乏有效的利益協調機制，學校也會從自身利益出發搶奪生源，從而造成不同利益群體間的非均衡性資源配置。推進學區制改革是落實就近入學政策的手段，通過在學區內構建一種縱向的多層次教育體系，與九年一貫制配套保障義務教育的對口招生，劃片就近入學。學區制改革的重要內容之一是推進各學校的生源結構回歸常態，以保障學校間生源質量的均衡為根本出發點，配套推進優質師資、課堂教學、硬件設施及管理等資源的共享，如此才有可能真正實現區域內教育的質量均衡，解決擇校問題。

(四)學校之間特色均衡

教育均衡發展的基礎是資源配置均衡，其最終目標是實現教育發展的優質均衡，但優質均衡并非是學校間差異消除、教學質量統一的絕對均衡，優質均衡的實質是尊重學校間異質性、多樣化發展的需求，保障質量基本均衡基礎上的特色均衡。為推動教育均衡發展，現在有學區化管理、聯盟辦學、集團化、名校辦分校等多種工作模式，但是對于家長和學生來說，他們只關心學校的師資和辦學質量，單一選擇標準背景下的教育均衡永遠無法實現，而實現學校的特色均衡，引導學生結合個人興趣和特長選擇適合的學校將是必由之路。西方發達國家的教育并非沒有差距，但是其差距背后是學校的自主、特色發展，能有效滿足學生發展的個性需求。學區制改革中建立的學區是一種松散結合的系統組織，學區組織內的學校通過相互關聯、相互協作實現共同發展，但學校間要保持各自的特色和個性，探索適合本校實際的學校個性化發展路徑。在推動區域內優質教育資源共建共享的過程中，學區制改革既注重自上而下的改革推動，也鼓勵開展自下而上的改革探索，尊重學校間的差異，給學校充分的自主辦學空間，并建立學校、教師和學生發展的多元化評價指標體系，為學校自主特色辦學創造良好的制度環境。

三、學區制推動區域教育優質均衡發展的實踐模式

學區制改革是一項系統工程，需重點從兩個維度加強機制建設，一是區域內優質資源共享維度，二是學區組織和管理機制維度。

(一)學區的組建

學區組織機構的建立需要采用矩陣式組織形式，加強各學校之間的橫向溝通和協調合作，實現學校間優質資源共享。學區組建的標準有：一是地理位置相近，方便師資交流和硬件設施共享；二是強弱學校搭配，以名校為中心，帶動周邊薄弱學校共同發展；三是軟硬件資源優勢互補，因地制宜考慮學校生源、軟硬件設施等差異，實現學校間資源的互補共享；四是合理控制規模，學校組成數量要適中，以4～10所學校為宜，避免過大學區。學區組建通常可采取兩種模式：一是同級教育機構間的聯盟式構建模式。這是當前我國學區化管理實踐中的主要模式，即小學與小學、初中與初中的組團發展。比如，廣州越秀區將轄區學校劃分為6個小學學區和4個初中學區，沈陽市把所屬學校分成28個小學學區和21個初中學區[5]。同學段間學校聯盟有利于實現深層次資源整合，提高資源共建共享效益。二是不同層次教育機構的中小學融合構建模式。該模式以九年一貫制改革為核心，打通學段間的通道，實現對口招生和劃片入學，有利于破解擇校難題。當然，該模式中的同級教育機構也需要協同發展、資源共建共享。

(二)學區管理模式

學區制改革成功的關鍵是建立完善的學區管理機制，實現學區一體化管理，保障學區及學校自主辦學的主體地位，為學區內各項改革及政策落實提供制度保障。學區管理機制建設最核心的問題是避免將學區建成新的一級教育行政部門，學區制與現有教育行政機構的管理模式應有本質區別，在機構設置、領導任命、督學選拔、管理模式、學區與學校間職權關系等方面，要堅持學區改革的內在要求和特色。首先，成立學區管理委員會，負責學區發展規劃制定、各項教育資源分配、學校管理服務等。學區委員會成員由多主體構成，包括教育行政部門、各學校負責人、師生及家長代表等，實施民主決策[6]。其中，地方教育行政部門要真正把學校管理的各項權限賦予學區，簡政放權。其次，完善學區內部組織管理框架，明確學區委員會與各學校校長之間的職責權利關系。構建學區管理的制度體系，包括學區建設評價機制、干部教師輪崗交流機制、優質資源共享機制、學區督學責任制度、學生評價機制等。

(三)學校資源共享

學區由區域空間相近的教育機構組成，在硬件設施、課程資源、校際合作等資源共享方面有著獨特的優勢，學區內優質教育資源共建共享的實效性較高。學區內每所學校都有自己的發展特征和資源優勢，如名校有師資、弱校有場地，學區委員會要認真研究學區內的教育資源分布狀況，制定個性化、多樣性的教育資源共建共享政策，實現區域內各項教育資源的利用效率最大化[7]。以北京市東城區為例，學區內的學校在體育場地、活動教室、教學場所等硬件資源上實行了充分共享，同時也實現了課程資源的共享，把校本課程變為學區課程，充分提高了課程資源的使用率。比如，171中學的體育場地和技能教室與周邊中小學實現了資源共享，171中學開發的22門校本課程也成為學區內其他中學的課程。學區制改革促進教育質量均衡的關鍵途徑是實現優質教育資源學區內共享，在共建共享中擴大資源覆蓋面，帶動學區內各所學校教育質量的提升。學區內優質教育資源的共享不僅要有形式，更要發揮實質的引領價值，要通過制度完善建立學區優質教育資源共享的長效機制。

(四)學區內師資流動

擇校的首要目標是“擇師”，實現師資均衡是解決擇校問題的關鍵，學區制改革中的重點是要建立科學合理的教師流動機制，真正實現以師資均衡為核心的質量均衡。學區中教師流動輪崗的目的是實現優質師資共享、帶動學區教師共同成長，這就需要有完善的制度體系作為保障。首先，要加強教師隊伍的管理機制創新，加大對全區教師的統一管理，變學校人為學區人，統一教師的選聘、分配、工資待遇和職稱評定等管理工作[8]。其次，要建立學校間教師定期交流輪崗制度，在尊重教師交流意愿的基礎上科學調配，發揮教師流動的最大價值。完善學區內名師的輻射帶動機制，通過名師工作室、名師成長指導團等交流平臺，跨校指導教學、備課，共享教學智慧，促進質量均衡。校長間更要建立溝通與合作機制，交流學校辦學經驗和管理特色，聯合開展各項活動。最后，還要完善促進教師專業發展的長效機制，加大對教師的培訓力度，建立多樣化的在職教師培訓體系，促進薄弱學校師資的內生性專業發展，縮小學校間師資水平的差距。

參考文獻：

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[3][加拿大]邁克爾·富蘭.變革的力量——深度變革[M].北京：教育科學出版社，2004.

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[5]胡友志.優質均衡視野下義務教育學區化管理探究[J].中國教育學刊，2012，(4)：11～14.

[6]蔡定基，周慧.學區管理內涵與實踐——以廣州市越秀區為例[J].中國教育學刊，2010，(8)：27～29.

[7]劉暢，司學娟.學區內校際優質均衡發展實踐探索[J].中國教育學刊，2012，(7)：32～35.

　　作者簡介：趙新亮(1987- )，男，山東臨沂人，北京航空航天大學人文社會科學學院博士研究生，青島市教育科學研究所助理研究員，主要從事教育政策研究；張彥通(1964- )，男，山西榆次人，國務院參事室參事業務司司長，教授，博士研究生導師，主要從事高等工程教育、高等教育政策研究。作者單位：趙新亮北京航空航天大學人文社會科學學院，北京郵編 100191；張彥通國務院參事室，北京郵編100006

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